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  • 破解生态退化与贫困的伴生困局

    更新时间:2018-08-15 浏览次数:305 信息来源:光明日报

    生态环境退化与经济贫困恶化通常是相伴相生的两大困局。在我国,相关问题一度尤为突出,全国14个连片贫困区大多与生态脆弱区、重点生态功能区等在地理空间上高度重叠,二者的治理也成为长期困扰政界、学界的一大难题。如今,绿色发展以环境友好可持续、高效发展强增长的理念,逐渐成为我国经济社会发展的重要趋势。其中,生态扶贫又成为绿色发展、协调发展理念在扶贫开发领域的具体体现,是具有中国特色扶贫道路的核心内容,并在探索中形成了一些实践案例及经验。

    把生态保护放在扶贫开发的优先位置

    我国的扶贫工作进行了将近30年。1994年制定的《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》明确了贫困县的共同特征是生态失调,从国家层面首次将“贫困”与“生态”一并提出。2001年《〈中国的农村扶贫开发〉白皮书》提出,要将“扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合”。此后,众多扶贫相关文件均特别关注贫困地区出现的生态脆弱和生态破坏问题,积极寻求利用生态补偿等制度措施、生态建设等工程措施的方式,改善生态环境消除贫困。

    生态扶贫是指从改变贫困地区的生态环境入手,利用可持续发展理念,通过改善或修复生态功能、加强基础设施建设,实施生态建设项目如退耕还林等,改变贫困地区的生产生活环境,从时间和空间上通盘考虑农民的就业和收入因素,根本上解决农民贫困问题,从而使贫困地区实现可持续发展的一种新扶贫方式。

    2015年11月29日颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出,要把生态保护放在扶贫开发的优先位置,实施包括“加大贫困地区生态保护修复力度,增加重点生态功能区转移支付”等在内的精准扶贫策略,使生态扶贫成为有中国特色扶贫开发道路的重要内涵。2018年1月,国家发展改革委等六部委共同制定的《生态扶贫工作方案》明确提出2020年的扶贫目标,在生态优化、收入提升的基础上,进一步提出生态产品供给能力增强、生态补偿与经济社会发展状况相适应的要求。生态扶贫日益成为全社会关注的热点问题,并在解决老问题中不断积极尝试探索新路径。

    从单一财政拨款到多途径生态扶贫

    生态文明理念引导下的扶贫,旨在寻求经济效益与生态效益、社会效益的同步增长与平衡统一。在生态文明建设的扶贫实践中,我国先后启动了自然资源产权确权的相关改革,完善生态补偿政策,实施退耕还林还草还田等生态工程,并实施了与此相配套的人工商品林赎买政策、生态效益层面的碳交易等多项改革,实现林业生态效益全流程、多途径转化为经济效益。

    在退耕还林的层面上,贵州省对符合退耕政策的贫困村、贫困农户实现工程全覆盖,确保69万贫困户每亩退耕地有1200元的政策性收入;调整种植结构,因地制宜发展刺梨、核桃、板栗、猕猴桃等特色产业,建成高标准、高质量的经果林基地;加强人工商品林的赎买及国家、地方公益林的补偿,促进森林生态服务功能的增强和林农收入稳步增长,实现社会得绿、林农得利。

    在此基础上,当地还通过探索设立生态护林员的岗位,长效助力脱贫;通过探索林业单株碳汇,开创扶贫新模式。

    按照“应聘尽聘”原则,贵州省的贫困县根据实际需要优先从建档立卡贫困人口中选聘生态护林员,建立统一规范的森林管护队伍体系和管理制度,并进一步扩大生态护林员医疗保险覆盖范围,防止生态护林员脱贫后因病返贫。

    单株碳汇精准扶贫则是把贫困户林地资源以每棵树吸收的二氧化碳作为产品,通过单株碳汇精准扶贫平台面向全社会进行销售。购买林木二氧化碳的资金全部汇入贫困户账户,帮助他们增加收入。目前,安顺市关口村、黔南州香坪村等9个深度贫困村已经启动单株碳汇扶贫试点项目开发。

    将生态资源转化为产业发展优势

    发挥当地资源禀赋优势,引进生产项目,促进经济发展和解决贫困群体的就业增收问题,是生态产业扶贫开发的主要方式,也是打赢脱贫攻坚战的长效选择。其脱贫机制的核心在于立足当地域情和市场行情促进经济发展,夯实脱贫基础,激发老百姓摆脱贫困的内生动力,变被动脱贫为主动脱贫。

    我国幅员辽阔,地形、气候、资源特征差异巨大,各地优势条件不同,但因地制宜的生态产业发展内核不变。生态产业实践中,不少地方将资源优势转化为产业和发展优势,积极探索绿色产业扶贫、乡村旅游扶贫等生态扶贫新路子,重点发展生态种养、生态旅游等特色产业,把加快脱贫与生态发展有机结合起来,真正实现产业强、百姓富、生态美的精准脱贫目标。

    成功实现从漫天黄沙到绿水青山的生态逆转的塞罕坝造林运动,可谓我国较早开始的脱贫工程。在成为北方地区重要生态屏障的基础上,塞罕坝也获得了巨大的经济收益:建场55年来,森林覆盖率由建场前的11.4%提高到80%;资源总价值达202亿元,投入产出比高达1比19.8。塞罕坝的森林旅游、绿化苗木等绿色收入一度占据当地经济收入的半壁江山——可见,“绿水青山”靠着强大的发展后劲,正在逐渐释放其“金山银山”的经济效益与社会效应。

    特色种养在西北干旱、青藏高寒地区的生态及经济效益尤为明显。近年来,降水减少、持续大旱的宁夏积极培育发展以黄牛养殖为主的草畜产业、马铃薯产业、中药材产业和设施农业,支持发展硒砂瓜、小杂粮、枸杞、红枣、滩羊等特色优势产业;同时,利用扶贫优惠政策,组织名优企业到贫困地区投资兴业、合作互动,提升贫困地区产业开发水平,带动贫困村群众发展生产,多途径促进贫困农户增收。

    以生态移民保障扶贫有效实施

    生态移民以生态位置重要、生态环境脆弱地区的贫困农户为主,配套政策上要通盘考虑住房、土地、就业、产业、社会保障等措施;要通过周密组织、精心实施,确保扶贫过程中的生态移民搬得出、留得住、能就业、有保障。

    位于陕西省南部的安康、汉中、商洛三市地质条件较差,山体稳定性脆弱,易引发山洪、滑坡、泥石流等次生灾害。为此,陕西省政府启动了“陕南地区移民搬迁安置”和“陕北白于山区扶贫移民搬迁”工程,分别搬迁居民240万人和39.2万人。实施如此大规模的移民搬迁,既是改善民生、加快全面小康社会建设的现实需要,也是应对自然灾害的科学部署。

    针对人与自然资源配置不合理、生态环境破坏严重的状况,宁夏采取“以川济山、山川共济”的生态扶贫政策,按照“近水、靠路、临城”的发展思路,将居住在偏远分散、生态失衡、干旱缺水地区的贫困人口搬迁到具备生存条件的地方。随着移民点基础设施的不断完善,贫困地区移民落户的农户家庭收入已接近或达到灌区当地水平,并通过不断的培训教育转变群众的思想观念,培养先进意识和生产能力,培育新的致富空间和收入增长点。

    从生态扶贫的发展历程及实践来看,建立绿色制度、保护生态环境、合理利用生态资源是由生态脱贫走向绿色发展的根本;而积极发展种养售结合、农文旅一体、一二三产融合的特色生态产业,是脱贫致富的重要路径;用好用足生态政策、积极争取相关经济补贴及技术助力,则是生态扶贫的重大保障。我国已有的生态扶贫实践路径探索已具有了可推广、复制的经验意义,必将加快绿色发展和全民致富格局的全面形成。
        
    (作者:吴平,系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员)